專(zhuān)家解讀文章之五 | 國(guó)家創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要成為政府引導(dǎo)基金規(guī)范發(fā)展的示范標(biāo)桿

　　政府引導(dǎo)基金是實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的重要金融支撐，已逐步成長(zhǎng)為耐心資本的重要供給主體，在吸引社會(huì)資本、培育科創(chuàng)企業(yè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮著不可替代的作用。國(guó)家創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“引導(dǎo)基金”）作為行業(yè)標(biāo)桿，肩負(fù)著破解發(fā)展瓶頸、引領(lǐng)行業(yè)規(guī)范的戰(zhàn)略使命，其機(jī)制創(chuàng)新成果要為全國(guó)提供可復(fù)制、可推廣、可擴(kuò)展的范式，成為政府引導(dǎo)基金規(guī)范發(fā)展的示范標(biāo)桿。

　　一、政府引導(dǎo)基金運(yùn)行取得積極成效

　　政府引導(dǎo)基金從數(shù)量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升。我國(guó)政府引導(dǎo)基金歷經(jīng)多年發(fā)展，已形成國(guó)家級(jí)基金引領(lǐng)、地方政府基金廣泛覆蓋的體系。截至2024年底，我國(guó)累計(jì)設(shè)立政府引導(dǎo)基金數(shù)量2178只，總規(guī)模突破12萬(wàn)億元，其中，產(chǎn)業(yè)類(lèi)和創(chuàng)投類(lèi)引導(dǎo)基金數(shù)量為2023只，總規(guī)模突破10萬(wàn)億元，覆蓋天使投資、創(chuàng)業(yè)投資、產(chǎn)業(yè)投資等全鏈條，成為支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。而且，伴隨數(shù)量增加，政府引導(dǎo)基金在治理結(jié)構(gòu)、投資決策、風(fēng)險(xiǎn)控制和績(jī)效管理等方面更加市場(chǎng)化、規(guī)范化，整體運(yùn)行質(zhì)量明顯提升。

　　政府引導(dǎo)基金撬動(dòng)社會(huì)資本效能顯著。政府引導(dǎo)基金通過(guò)“母基金+子基金”的市場(chǎng)化參股模式，發(fā)揮了“四兩撥千斤”的資本撬動(dòng)效應(yīng)。例如，國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金通過(guò)控制出資規(guī)模和出資占比、幫助參股基金對(duì)接金融資源等方式，積極撬動(dòng)社會(huì)資本對(duì)參股基金出資。在所有參股基金中，國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金出資規(guī)模不足1億元的占比在六成以上，出資規(guī)模超過(guò)3億元的僅占2%；持股比例低于20%的占比在六成以上，持股比例超過(guò)30%的僅占4%，顯著提升財(cái)政資金的政策杠桿效率，為創(chuàng)投市場(chǎng)注入大量耐心資本，為科技創(chuàng)新提供了穩(wěn)定的資金保障。

　　政府引導(dǎo)基金積極推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政府引導(dǎo)基金精準(zhǔn)對(duì)接國(guó)家戰(zhàn)略，重點(diǎn)聚焦人工智能、量子科技、氫能儲(chǔ)能等前沿領(lǐng)域，培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來(lái)產(chǎn)業(yè)。例如，國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金自運(yùn)行以來(lái)，參股基金投向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來(lái)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模和比重不斷提升，截至2024年底，參股基金中，重點(diǎn)投向新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的共220只，占比43.9%，募資規(guī)模1307.8億元，占比48.3%。

　　政府引導(dǎo)基金市場(chǎng)環(huán)境不斷改善。2025年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，從國(guó)家層面明確了政府投資基金的定位及發(fā)展方向，為政府投資基金的高質(zhì)量發(fā)展提供了指引。指導(dǎo)意見(jiàn)明確強(qiáng)調(diào)避免“重設(shè)立、輕管理”，完善分級(jí)分類(lèi)管理機(jī)制，提升專(zhuān)業(yè)化市場(chǎng)化運(yùn)作水平，并對(duì)“募投管退”全生命周期提出規(guī)范要求。在政策合力作用下，政府引導(dǎo)基金正從傳統(tǒng)的“招商工具”向市場(chǎng)化資本轉(zhuǎn)型，向“重治理、重效率、重績(jī)效”轉(zhuǎn)變，推動(dòng)股權(quán)投資行業(yè)長(zhǎng)期資本、耐心資本的發(fā)展壯大，為發(fā)揮長(zhǎng)期政策功能奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　但也要清醒看到，部分政府引導(dǎo)基金仍存在“募不快、投不出、管不精、退不暢”等堵點(diǎn)，功能定位模糊、過(guò)度強(qiáng)調(diào)招商屬性、考核機(jī)制短期化、投后賦能不足、退出路徑單一等問(wèn)題仍較為突出，一定程度上削弱了政策效果，制約了引導(dǎo)基金在支持原始創(chuàng)新和放大財(cái)政資金方面的作用。

　　二、國(guó)家創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要成為規(guī)范發(fā)展的標(biāo)桿基金

　　引導(dǎo)基金是落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略、按市場(chǎng)化方式運(yùn)行，投資種子期、初創(chuàng)期創(chuàng)新型企業(yè)，探索培育壯大耐心資本有效機(jī)制、引導(dǎo)社會(huì)資金投入的政策性基金。

　　一是探索構(gòu)建多元化、長(zhǎng)期化募資體系，引導(dǎo)市場(chǎng)化資本積極參與創(chuàng)業(yè)投資。針對(duì)當(dāng)前引導(dǎo)基金國(guó)資占比較高、社會(huì)資本參與積極性不高等問(wèn)題，引導(dǎo)基金充分發(fā)揮國(guó)家級(jí)資本引領(lǐng)作用，以市場(chǎng)化運(yùn)作模式引導(dǎo)社會(huì)資本、帶動(dòng)地方政府資本等多元主體廣泛進(jìn)入創(chuàng)投市場(chǎng)，暢通保險(xiǎn)資金、養(yǎng)老金等長(zhǎng)期資本參與渠道，壯大耐心資本供給規(guī)模，穩(wěn)定“長(zhǎng)錢(qián)”供給預(yù)期。通過(guò)國(guó)家級(jí)基金的示范效應(yīng)，引導(dǎo)地方政府引導(dǎo)基金逐步弱化短期財(cái)政思維，構(gòu)建可持續(xù)的募資機(jī)制，為初創(chuàng)期、早中期科創(chuàng)企業(yè)注入持續(xù)資金活水，助力完善多層次創(chuàng)投生態(tài)。

　　二是建立健全早期投資激勵(lì)與容錯(cuò)機(jī)制，破解“不敢投、不會(huì)投”困境。針對(duì)早期項(xiàng)目、高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目投資顧慮較多，以及市場(chǎng)對(duì)硬科技項(xiàng)目篩選識(shí)別能力不足等痛點(diǎn)，引導(dǎo)基金應(yīng)率先在制度層面建立與早期投資規(guī)律相匹配的激勵(lì)與容錯(cuò)機(jī)制，在考核導(dǎo)向上更加注重組合績(jī)效和長(zhǎng)期政策效果，弱化對(duì)單一項(xiàng)目階段性盈虧的剛性約束。一方面，應(yīng)合理拉長(zhǎng)績(jī)效評(píng)價(jià)周期，將科技成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)突破、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)和社會(huì)效益等指標(biāo)納入綜合評(píng)價(jià)體系，增強(qiáng)基金管理人支持原始創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力；另一方面，應(yīng)在嚴(yán)格合規(guī)和風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，明確“盡職免責(zé)”的適用邊界，對(duì)因技術(shù)路線(xiàn)判斷失誤、市場(chǎng)變化等非主觀(guān)因素導(dǎo)致的投資失敗予以容錯(cuò)，避免簡(jiǎn)單以結(jié)果倒推責(zé)任。通過(guò)形成“敢投、能投、投得久”的制度環(huán)境，引導(dǎo)更多長(zhǎng)期資本進(jìn)入早期科技創(chuàng)新領(lǐng)域，切實(shí)提升政府引導(dǎo)基金支持創(chuàng)新源頭的能力。

　　三是建立健全投后賦能體系，破解投后管理精細(xì)化不足問(wèn)題。針對(duì)當(dāng)前引導(dǎo)基金“重投資、輕賦能”、投后支持不完善的問(wèn)題，引導(dǎo)基金要建立健全投后賦能體系。圍繞被投項(xiàng)目發(fā)展需求，提供多維度資源對(duì)接與全鏈條服務(wù)支持，助力企業(yè)破解發(fā)展難題、實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效。同時(shí)，加強(qiáng)投后管理，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)狀況、風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)對(duì)機(jī)制，提升風(fēng)險(xiǎn)管控精細(xì)化水平，為地方引導(dǎo)基金提供可參考的投后管理模板。

　　四是積極探索多元退出路徑，為行業(yè)積累可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)。引導(dǎo)基金應(yīng)在堅(jiān)持市場(chǎng)化原則的前提下，率先探索更加多元、靈活的退出方式，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)不同發(fā)展階段和市場(chǎng)環(huán)境的適配能力。一方面，應(yīng)系統(tǒng)支持并規(guī)范并購(gòu)重組、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、回購(gòu)安排等市場(chǎng)化退出方式，推動(dòng)形成以產(chǎn)業(yè)整合和長(zhǎng)期價(jià)值實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向的退出生態(tài)，減少對(duì)單一上市渠道的路徑依賴(lài)；另一方面，應(yīng)在基金設(shè)立和投資階段即明確退出安排和預(yù)期，引導(dǎo)被投企業(yè)及管理人合理規(guī)劃發(fā)展路徑，降低退出不確定性。同時(shí)，通過(guò)完善退出期管理機(jī)制和信息披露機(jī)制，提高退出決策的透明度和效率，促進(jìn)財(cái)政資金及時(shí)回流和滾動(dòng)使用，從而增強(qiáng)政府引導(dǎo)基金支持科技創(chuàng)新的能力。（作者：潘教峰?中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢(xún)研究院院長(zhǎng)、研究員）